A recente decisão judicial que suspendeu provisoriamente medidas impostas pelo Ministério da Educação a cursos de Medicina com desempenho insatisfatório no Enamed de 2025 é mais do que um episódio envolvendo instituições de ensino e o poder regulador. Ela traz à tona uma discussão que o Brasil precisa enfrentar com clareza e segurança jurídica.
Uma coisa é avaliar a qualidade da formação médica. Outra, igualmente necessária, é aferir se o indivíduo que concluiu essa formação possui proficiência suficiente para exercer a Medicina. Para compreender como essas duas questões acabaram reunidas no mesmo instrumento, é importante recuperar a sequência dos acontecimentos.
Em 2024, começou a tramitar no Senado Federal o Projeto de Lei nº 2.294/2024, de autoria do senador Astronauta Marcos Pontes e sob relatoria do senador Dr. Hiran, ambos reconhecidos por sua atuação em defesa da Medicina e da qualidade da assistência à Saúde, propondo a instituição de um exame nacional de proficiência em Medicina sob responsabilidade do Conselho Federal de Medicina.
A proposta levou ao Congresso uma questão há muito discutida pela comunidade médica. A conclusão de um curso reconhecido e a obtenção do diploma devem ser suficientes para o exercício da Medicina ou, diante da responsabilidade inerente à profissão, deve haver também uma avaliação individual de proficiência antes do ingresso na atividade profissional?
O projeto avançou pelas comissões, foi objeto de audiências públicas, recebeu pareceres e emendas e estabeleceu um debate amplo sobre a proficiência médica e sobre a responsabilidade por sua aferição. Foi depois de iniciado esse processo legislativo que o Governo Federal instituiu, no âmbito do Ministério da Educação, o Exame Nacional de Avaliação da Formação Médica, o Enamed.
Essa sequência temporal merece atenção. Enquanto o Congresso discutia um exame profissional sob responsabilidade do sistema encarregado da fiscalização do exercício da Medicina, o Executivo desenvolveu um instrumento no âmbito educacional. Não é necessário atribuir motivações para reconhecer o dado objetivo. O Enamed surgiu quando a discussão sobre a proficiência médica e o papel do CFM já estava formalmente instalada no Congresso Nacional.
Distinções importantes
No âmbito da educação, avaliar o desempenho dos estudantes é atribuição legítima e necessária. Conhecer o que os futuros médicos aprenderam ao longo da graduação constitui informação indispensável para avaliar a formação que receberam. Mas avaliar o estudante não é o mesmo que avaliar o curso.
A Lei nº 10.861/2004, que instituiu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, o Sinaes, distingue a avaliação das instituições, a avaliação dos cursos de graduação e a avaliação do desempenho acadêmico dos estudantes. Ao disciplinar a avaliação dos cursos, a legislação determina que sejam consideradas as condições de ensino, incluindo corpo docente, instalações físicas e organização didático-pedagógica, mediante procedimentos e instrumentos diversificados.
Essa distinção é particularmente importante na Medicina. Uma escola médica não pode ser compreendida apenas pelo resultado de seus alunos em uma prova. A qualidade da formação depende também dos professores, do projeto pedagógico, da infraestrutura, dos hospitais e unidades de Saúde disponíveis, dos cenários de prática, do internato, da supervisão e da integração entre ensino e assistência.
Isso não reduz a importância do Enamed. Se parcela expressiva dos concluintes de determinada instituição apresenta desempenho insuficiente, há um sinal objetivo de possível deficiência na formação e o Estado não pode ignorá-lo. O resultado do exame pode e deve funcionar como importante indicador para a atuação do MEC. O que não parece adequado é transformar um indicador de desempenho discente, isoladamente considerado, no equivalente à avaliação integral de um curso.
Essa diferença ganhou dimensão concreta em março de 2026, quando o Ministério da Educação utilizou os resultados do Enamed 2025 como fundamento para instaurar processos de supervisão e adotar medidas cautelares contra cursos de Medicina. Instituições passaram a estar sujeitas, conforme seu desempenho, a restrições relacionadas à oferta e à ampliação de vagas, entre outras providências.
A preocupação com a qualidade dos cursos é legítima e necessária. O Estado deve agir diante de formações deficientes. A questão jurídica surge quando uma avaliação centrada no desempenho dos estudantes fundamenta consequências regulatórias relevantes sobre instituições cuja qualidade, pela própria legislação, deve ser examinada de maneira mais abrangente. As medidas foram contestadas e a controvérsia chegou ao Poder Judiciário.
A decisão recente suspendeu provisoriamente as medidas cautelares adotadas pelo MEC contra os cursos de Medicina questionados judicialmente. Não declarou o Enamed inválido, nem retirou do Ministério sua competência para avaliar, regular e supervisionar os cursos. O que o episódio evidencia é uma questão essencial do Direito Administrativo. Quanto maior a consequência atribuída ao resultado de uma avaliação, mais sólida deve ser a relação entre aquilo que efetivamente foi medido e a decisão administrativa que dele decorre.
A Lei nº 9.784/1999 oferece o referencial jurídico para essa discussão ao submeter a Administração Pública aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, contraditório, ampla defesa e segurança jurídica. Esses princípios não impedem a fiscalização. São justamente o que lhe confere legitimidade.
A judicialização das medidas relacionadas ao Enamed já seria suficiente para recomendar uma reflexão sobre os limites e a finalidade de cada instrumento de avaliação. O passo seguinte, contudo, tornou a questão ainda mais relevante.
Medida Provisória
Enquanto o PL nº 2.294/2024 permanecia em tramitação e o Congresso discutia o exame profissional sob responsabilidade do CFM, o Governo Federal editou, em 19 de junho de 2026, a Medida Provisória nº 1.370/2026.
Como determina o processo constitucional aplicável às medidas provisórias, a MP foi submetida à apreciação do Congresso Nacional, tendo sido instalada Comissão Mista de deputados e senadores, presidida pelo senador Camilo Santana, tendo como vice-presidente o deputado Arlindo Chinaglia e como relator o deputado Dr. Luizinho.
À Comissão compete examinar a matéria e emitir parecer antes de sua deliberação pelos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Caberá, portanto, ao Congresso decidir, no exercício de sua competência constitucional, se as soluções propostas pelo Executivo devem ser mantidas, modificadas ou rejeitadas.
A MP nº 1.370/2026 ampliou substancialmente o alcance do Enamed. O exame passou a reunir expressamente a avaliação dos cursos de Medicina e a aferição da proficiência dos estudantes para o exercício profissional. Para os estudantes alcançados pelas novas regras, a obtenção do nível proficiente na segunda etapa tornou-se requisito obrigatório para o exercício da Medicina e para a inscrição no Conselho Regional de Medicina.
A própria exposição de motivos da MP nº 1.370/2026 é esclarecedora. O Governo afirma pretender articular, em um mesmo sistema público de avaliação, a qualidade da graduação, o acesso à residência e os instrumentos relacionados à habilitação para o exercício profissional. Portanto, a concentração dessas diferentes finalidades não é apenas uma interpretação possível da norma. Ela integra expressamente o desenho concebido pelo Executivo.
É justamente esse desenho que merece ser discutido. O problema não está em avaliar a qualidade da formação nem em exigir proficiência profissional. Defendemos ambas. A questão é reunir no mesmo instrumento avaliações que possuem objetos, destinatários e consequências jurídicas diferentes. Quando se avalia um curso, procura-se saber se aquela instituição oferece condições adequadas para formar médicos. Quando se avalia proficiência profissional, procura-se saber se aquele egresso, individualmente considerado, demonstrou possuir as competências mínimas necessárias para exercer a Medicina com segurança.
Na primeira situação, o objeto é a formação oferecida pela instituição. Na segunda, é a capacidade individual para o exercício de uma profissão regulamentada. Essa distinção encontra fundamento na própria Constituição Federal. O artigo 209 submete o ensino à autorização e à avaliação de qualidade pelo Poder Público. Já o artigo 5º, XIII, assegura o livre exercício profissional, atendidas as qualificações que a lei estabelecer. Formação e exercício profissional são, portanto, dimensões juridicamente distintas.
Isso não significa afirmar que a MP nº 1.370/2026 seja, apenas por concentrar essas funções, necessariamente inconstitucional. A Constituição admite que a legislação estabeleça qualificações para o exercício profissional. A questão mais importante é saber qual solução oferece maior coerência institucional, especialização de funções e segurança jurídica.
Nesse aspecto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal fornece uma referência particularmente relevante. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 603.583, correspondente ao Tema 241 da repercussão geral, o STF reconheceu a constitucionalidade da exigência de aprovação no Exame da Ordem como requisito para o exercício da advocacia.
O precedente consagra uma ideia importante para o debate sobre a Medicina. A conclusão de um curso superior e a habilitação para o exercício de uma profissão regulamentada não precisam constituir o mesmo ato jurídico. O diploma certifica a formação acadêmica. A legislação pode estabelecer uma etapa adicional de aferição da capacidade profissional quando a natureza da atividade e a proteção da sociedade justificarem essa exigência.
Na Medicina, essa justificativa é particularmente robusta. O médico diagnostica, prescreve, realiza procedimentos, conduz emergências e toma decisões que podem produzir consequências irreversíveis sobre a Saúde e a vida. Exigir que o recém-formado demonstre proficiência mínima antes de exercer autonomamente a profissão não significa puni-lo, nem colocar sob suspeita as universidades. Significa estabelecer uma garantia adicional de proteção ao paciente.
Funções de cada instituição
É nesse ponto que o Conselho Federal de Medicina assume papel central. O CFM e os Conselhos Regionais não são instituições estranhas ao exercício profissional às quais se pretenda agora atribuir artificialmente uma nova responsabilidade. Ao contrário. A Lei nº 3.268/1957 estrutura o sistema dos Conselhos de Medicina justamente em torno do registro, da disciplina e da fiscalização do exercício profissional. O médico somente pode exercer legalmente a Medicina depois de inscrito no respectivo Conselho Regional, que lhe expede a carteira profissional habilitante.
Há, portanto, uma coerência institucional evidente. Se o legislador entende que a proteção da sociedade exige, além do diploma, uma demonstração individual de proficiência antes do ingresso na profissão, é coerente que essa aferição seja atribuída ao sistema que registra, disciplina e fiscaliza o exercício médico.
O CFM não pretende substituir o MEC na avaliação das escolas. Essa distinção é fundamental. Ao Ministério da Educação cabe avaliar o desempenho dos estudantes e, em conjunto com os demais instrumentos previstos no sistema educacional, examinar a qualidade dos cursos, identificar deficiências e adotar as medidas regulatórias cabíveis. É uma responsabilidade enorme e que precisa ser exercida com rigor.
Ao Conselho Federal de Medicina deve caber outra tarefa. Verificar, mediante exame profissional específico e estabelecido em lei, se cada egresso demonstrou possuir a proficiência mínima necessária para ingressar no exercício da Medicina. A separação também oferece maior segurança jurídica.
A experiência recente mostrou que controvérsias relacionadas ao uso de uma avaliação podem repercutir sobre medidas regulatórias aplicadas às instituições. Quando a mesma prova passa também a condicionar o exercício profissional, eventuais questionamentos sobre metodologia, critérios, notas de corte ou aplicação do exame podem alcançar simultaneamente cursos e indivíduos.
Há ainda uma peculiaridade introduzida pela MP nº 1.370/2026 que merece atenção. Ela alterou a própria Lei nº 3.268/1957 para estabelecer que a proficiência no Enamed, exame aplicado pelo MEC, seja requisito para a inscrição no CRM. Em outras palavras, o Conselho permanece responsável pelo ato que habilita formalmente o médico ao exercício profissional, mas o requisito de proficiência que condiciona esse ato passa a ser definido e aferido fora do sistema profissional.
É precisamente aí que a opção pelo CFM ganha força. Não se trata de uma disputa administrativa entre duas instituições públicas. Trata-se de conferir coerência ao sistema. Quem avalia a formação deve dispor dos instrumentos adequados para avaliar integralmente as escolas. Quem registra e fiscaliza o profissional deve receber, por lei, os instrumentos necessários para aferir o requisito profissional que antecede esse registro. Essa organização reduz sobreposições e torna mais clara a responsabilidade de cada instituição.
É nesse contexto que o PL nº 2.294/2024 assume importância ainda maior. O Congresso Nacional iniciou essa discussão antes da criação do Enamed. A matéria foi submetida ao processo legislativo, debatida, emendada e discutida com as instituições interessadas. No decorrer desse processo, surgiu o Enamed. Depois, seus resultados foram utilizados para fundamentar medidas contra cursos, que acabaram judicialmente contestadas. Finalmente, antes de concluída a discussão legislativa sobre a proficiência, a MP nº 1.370/2026 concentrou no exame do MEC também a aferição necessária ao exercício profissional.
Essa cronologia não precisa ser acompanhada de qualquer juízo sobre intenções. Os fatos são suficientemente eloquentes. O Congresso tem agora a oportunidade de ordenar aquilo que essa sucessão de iniciativas acabou por sobrepor. O Brasil precisa avaliar rigorosamente suas escolas médicas. E precisa assegurar que quem ingressa na Medicina demonstre proficiência mínima para exercer uma profissão que lida diretamente com a Saúde e a vida.
Uma avaliação não substitui a outra. O Enamed deve ser um instrumento robusto de avaliação educacional, permitindo ao MEC conhecer o desempenho dos estudantes e, em conjunto com os demais componentes do Sinaes, avaliar os cursos e exercer plenamente suas responsabilidades de regulação e supervisão.
A proficiência profissional deve ser aferida por exame próprio, sob responsabilidade do Conselho Federal de Medicina, nos termos estabelecidos em lei. É essa solução que o PL nº 2.294/2024 permite ao Congresso consolidar.
A recente decisão judicial sobre o Enamed talvez tenha, assim, um significado maior do que o processo que lhe deu origem. Ela evidencia os riscos de se pretender extrair de um único instrumento respostas para problemas que são relacionados, mas juridicamente distintos. A solução não está em enfraquecer o Enamed, muito menos em reduzir a responsabilidade do MEC sobre a qualidade das escolas médicas. Está em definir com clareza as competências de cada instituição.
Ao Ministério da Educação cabe avaliar a formação médica e a qualidade dos cursos. Ao Conselho Federal de Medicina cabe aferir a proficiência individual para o exercício profissional.
São duas avaliações, com finalidades próprias e responsabilidades claramente definidas. Uma assegura a qualidade de quem forma. A outra acrescenta uma garantia sobre quem recebe autorização para exercer. No centro de ambas deve permanecer aquilo que realmente justifica todo esse debate, a qualidade da Medicina e a proteção do paciente.
Marcelo Morales
Membro titular da Academia Nacional de Medicina
Professor Titular da UFRJ
